Este artículo se encuentra incluido en el informe Precariedad y Cohesión Social, publicado por la Fundación FOESSA y Cáritas, disponible aquí

Co-escrito por Antonio Sanabria y Bibiana Medialdea.

 

Cómo hemos llegado hasta aquí: orígenes del endeudamiento

Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), la deuda pública española cerrará 2013 en un 93,7% del PIB. Se trata de unas tasas inusualmente elevadas, inéditas desde las recurrentes crisis de deuda pública entre finales del siglo XIX y principios del XX. Aunque no se trata todavía de una crisis de deuda soberana hay razones para la preocupación. El motivo es triple.

En primer lugar el vertiginoso incremento de la deuda pública, que en 2007 representaba un 36,3% del PIB. Es decir, su peso sobre el total de la economía española se ha más que duplicado en apenas seis años. Y en 2014 muy probablemente rebase la barrera psicológica del 100% del PIB.

En segundo lugar el gigantesco volumen de deuda privada, sobre todo de empresas y entidades financieras. Pensemos que si en conjunto a finales de 2012 el total de deuda representaba un 435% del PIB, un 330,8% sobre el PIB era deuda privada (de empresas no financieras, instituciones financieras y hogares), mientras «solo» un 104,2% era deuda pública[1]. En realidad, se trata sobre todo de deuda empresarial: la deuda acumulada por bancos y sociedades no financieras supone más de dos veces y media del total perteneciente al Estado.

El tercer motivo de preocupación es el elevado componente externo de la deuda acumulada, derivado de la dependencia respecto a la financiación foránea. Así, en 2009 el saldo de deuda externa bruta del total de la economía alcanzó el 167,7% del PIB (más de 1,7 billones de euros), mientras que la deuda exterior neta (que descuenta lo que el exterior le debe a España) se cerró en un 93,7% del PIB[2]. Solo siete años antes, en 2002, ésta representaba aproximadamente el 42% del PIB. La mayor parte de la deuda externa, como ocurre con la deuda total, la acumulan los agentes privados: en 2009 apenas el 17% de la deuda externa bruta total correspondía a las Administraciones Públicas (22,7% en el tercer trimestre de 2013).

El Gráfico 1 ilustra esa evolución del endeudamiento de los distintos agentes económicos desde 1994 hasta el segundo trimestre de 2013. El endeudamiento privado crece desde los años noventa para volver a repuntar sobre todo a partir de 2004, cuando se intensifica el crecimiento del crédito. Mientras, el crecimiento de la deuda pública no se dispara hasta 2008, una vez iniciada la recesión. Estamos, por tanto, ante una crisis que en origen es de sobreendeudamiento privado y donde, como veremos, el gasto público comienza a ganar peso no tanto por una política fiscal expansiva ni por el rescate a entidades financieras, aunque sí lo haría posteriormente.

Gráfico 1.

Deuda total por agentes económicos

(Datos trimestrales en billones de euros, 1994-2013*)

*datos hasta junio, inclusive.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España.

¿De dónde viene la deuda privada?                                                      

Tanto la deuda de instituciones financieras, como la de sociedades no financieras y hogares aumenta durante el período analizado. Si al inicio del ciclo de crecimiento económico, en 1994, la deuda privada representaba un 89,8% del PIB, en2007 ya suponía un 311,5%, para encaramarse al 330,8% al término de 2012. Es decir, ese año las empresas, instituciones financieras y familias españolas acumulaban una deuda equivalente a más de tres veces el valor total de bienes y servicios producidos por la economía española durante ese año.

Como se aprecia en el Gráfico 1, el aumento de la deuda privada es muy distinto para cada grupo de agentes económicos. Quizá las diferencias de comportamiento se observen mejor en el gráfico siguiente. En él, a efectos de comparativa, daremos el mismo valor 100 a las diferentes cifras de deuda de cada grupo económico. Con estos números índice podremos observar la trayectoria comparada en la deuda de unos y otros.

Gráfico 2.

Evolución de la deuda por agentes económicos

(Datos trimestrales en números índice, marzo 1994 = 100)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España

 

Como se aprecia en el Gráfico 2, el proceso de endeudamiento ha sido protagonizado claramente por las instituciones financieras. Esto tiene sentido en la medida en que han servido como intermediarias que captaban la financiación, fundamentalmente del exterior, para conceder préstamos a empresas, hogares y, en menor medida, al Estado. Cabe añadir que, en el caso de las empresas su endeudamiento es casi todo vía bancaria, por lo que este revierte en más deuda también de los bancos para poder financiarlas. La abultada diferencia reduce la escala en el gráfico, por lo que visualmente se percibe menos el intenso repunte de la deuda pública registrado a partir de 2008 y del que nos ocupamos a continuación.

¿De dónde viene la deuda pública?

El auge de la deuda soberana en los inicios de la crisis se explica por una combinación entre incremento del gasto y desplome de los ingresos públicos. Como resultado el saldo presupuestario registra un déficit del 4,8% del PIB en 2008 y del 11,2% al año siguiente.

Por el lado del gasto, su aumento inicial no fue motivado por el rescate a entidades financieras. Tampoco por una decidida política de gasto público, que apenas contó con el fugaz y controvertido Plan E,[3] sino que el principal factor explicativo radica en las prestaciones por desempleo. Es decir, gasto derivado no de planificación en materia de política económica, sino de activarse un derecho social como son estas prestaciones. De hecho, según explica Lago Peñas (2012), el 43% del incremento (30.183 millones de euros) en el gasto público entre 2007 y 2009 se debe a prestaciones sociales, derivadas a su vez de la destrucción de empleo y el consiguiente aumento de las prestaciones por desempleo.

Por el lado de los ingresos, su derrumbe está vinculado con su elevada dependencia respecto a la tributación sobre los salarios y el consumo, amén de las aportaciones procedentes de los bienes inmuebles. Tengamos en cuenta que, según datos de AMECO, los ingresos fiscales pasaron de representar un 41,7% del PIB en 2007 a un 35,2% en 2009.

Además, de 2010 en adelante los recursos públicos destinados a sanear bancos privados aumentan significativamente. Según datos de la Comisión Nacional de la Competencia (ver bibliografía), el sector financiero absorbió ese año un 94,2% del total de ayudas públicas. El total de ayudas públicas fue en 2010 de 87.145 millones de euros y 84.194 millones de euros en 2011, sumando recapitalizaciones directas, garantías estatales y medidas de liquidez distintas de garantías. La situación se agrava progresivamente y, en 2012, la desastrosa gestión del caso BFA-Bankia con el posterior rescate financiero por la troika (Comisión Europea, BCE y FMI) para recapitalizar a la banca significó un nuevo repunte de la deuda pública.

Esta combinación de recorte del gasto social y aumento de las cargas originadas por el peso de la deuda pública, derivadas del rescate bancario, supone en la práctica una socialización de deuda privada (Medialdea, 2012). Ello con el agravante de que la población más afectada por las políticas de austeridad paga por una crisis bancaria que no originó.

 Gráfico 3.

Evolución de la deuda pública y la de instituciones financieras.

(Datos trimestrales en billones de euros, 1998- 2013*)

*datos hasta junio, Inclusive.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España

El vínculo entre la deuda de las instituciones financieras y del Estado viene principalmente por dos vías: avales públicos concedidos a entidades financieras y ayudas directas para la recapitalización bancaria.

En el primer caso, si bien inicialmente el Estado español apenas dedicó dinero al sector financiero, aprobó un programa de avales públicos prorrogables de hasta 100.000 millones de euros sobre títulos que emitieran los bancos y cajas para financiarse. Se trataba así de reforzar la confianza por parte de los inversores, con lo que se mejoraba el complicado acceso a los mercados mayoristas de crédito. Pero al concederse sin siquiera verificar antes la situación de quién recibía el aval, en la práctica se socializaba un riesgo privado (Sanabria y Garzón, 2014).

En el segundo caso según datos del FMI (2013) sólo en recapitalizaciones directas a bancos el Estado español había destinado hasta el mes de agosto de ese año un total de 63.558 millones de euros.

 b) Cómo se ha gestionado la crisis de deuda: margen de maniobra y opciones seguidas

Las tensiones sobre la financiación pública comenzaron entre finales de 2009 e inicios de 2010. Con la crisis griega arrecian los ataques especulativos sobre las economías periféricas, avivados por la posibilidad de algún tipo de ruptura de la Unión Monetaria. En el caso español, a esas dudas se le sumaba el ya comentado sobreendeudamiento privado (en gran parte externo), además de las crecientes suspicacias sobre la salud del sector bancario. No en vano, según el Banco de España, en 2007 el sector de la construcción representaba un 17% del PIB y los bancos concentraban como promedio un 56% de su negocio en actividades vinculadas al ámbito inmobiliario (un 73% en el caso de las cajas). En ese contexto, una combinación de desplome en el precio de los activos inmobiliarios unido al corte en el suministro de financiación externa para los bancos sería desastrosa. Y eso fue lo que ocurrió.

Una vez que se dispara el aumento de la deuda pública el margen de maniobra para la política económica se estrecha. Primero, por el mayor coste que suponen las subidas en los tipos de interés de los bonos. Y segundo, por la mayor carga económica que supone un mayor volumen de deuda. En el caso español, recordemos, se suma otro limitante: el elevado nivel de endeudamiento externo, que impone la necesidad de que la cantidad de dinero que entra en el país sea mayor que la que sale, a fin de disponer de la liquidez necesaria para pagar esa deuda exterior. Para el Estado esto se traduce en la necesidad de lograr superávits presupuestarios, para lo que se recorta el gasto público y se suben los impuestos. También se precisa un saldo exterior positivo, que se persigue mediante una «devaluación interna» que reduce precios y salarios para hacer más competitivas las exportaciones (Estrada et al., 2013).

Desde los primeros meses de 2010, al superar la prima de riesgo[4] los cien puntos básicos, el gobierno abandona sus puntuales políticas de estímulos fiscales y apuesta decididamente por esos recortes de gasto y subidas de impuestos. Asimismo, se acometen diversas «reformas estructurales», que en la práctica suponen limitar derechos sociales: pensiones, prestaciones por desempleo, atención a la dependencia, sanidad, educación… En agosto de 2011 los dos principales partidos a escala estatal pactan una reforma constitucional para, entre otras cosas, priorizar el pago de la deuda por encima de cualquier necesidad social.

Las limitaciones son pues evidentes, tanto en lo que respecta al coste en sí de la deuda y la dependencia financiera de la economía española como las exigencias impuestas por las autoridades europeas. En ambos casos se trata de priorizar los intereses inmediatos de los acreedores por encima de cualquier otra consideración. Pero la estrategia de austeridad seguida supone agravar tales problemas y limitaciones, puesto que parte de un diagnóstico equivocado y sus efectos solo empeoran la situación.

Ante la prioridad de reducir su endeudamiento, las empresas no invierten, los bancos no prestan y los hogares no consumen. El Estado, lejos de compensar esta situación ahonda la recesión con sus recortes. Quedan las exportaciones, que pudieran compensar parcialmente el derrumbe de la demanda interna, pero aparte de ser un sector pequeño en España, las principales economías de destino están inmersas en esa estrategia suicida de la austeridad. Para vender nos tienen que poder comprar.

El resultado de esas políticas de recortes supone, aparte de un deterioro democrático ante la merma de derechos y el incremento en los niveles de desigualdad social, un efecto contraproducente en los propios objetivos oficiales con respecto a la deuda pública. Así se observa en la evolución de la deuda pública en el Gráfico 4.

Gráfico 4

Evolución de la deuda pública y del pago de intereses

(% con respecto al PIB) 1995-2013

*Los datos del PIB en 2013 se corresponden a la estimación del FMI. Los tipos de interés de ese año son los fijados en los Presupuestos Generales del Estado.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España, FMI y Ministerio de Hacienda.

El incremento acelerado de la deuda pública, apreciable desde 2008, conlleva un riesgo de efecto conocido como «bola de nieve»: los costes por el pago de la deuda redundan en un endeudamiento todavía mayor. El gráfico muestra, no obstante, cómo la carga por intereses con respecto al PIB es, y ha sido a lo largo de la crisis, inferior a la soportada a mediados de los años noventa, si bien en julio de 2012 el bono a 10 años llegó a alcanzar un interés del 6,80% antes de la intervención del BCE. Con todo, la parte dedicada al pago de intereses de la deuda suponía en 2013 una cuarta parte de todo el presupuesto estatal. Y según sigue en aumento el volumen de deuda, se incrementa también la carga destinada al pago de intereses aunque los tipos incluso bajen. El problema en todo caso no está solo en los tipos, sino en el propio coste que supone financiar un volumen de deuda tan abultado y creciente. Así, si sumamos al gasto presupuestado en intereses la amortización de la deuda para 2013, su coste total representa un 10% del PIB.

Además, el aumento de la ratio deuda pública/PIB no depende solo del numerador (deuda), sino también del denominador (PIB), puesto que las políticas de ajuste inciden negativamente sobre el crecimiento, reduciendo el PIB (lo que dificulta adicionalmente el ajuste fiscal).

Pero la insensatez de las políticas de austeridad va más allá. Teniendo en cuenta que estamos ante una crisis bancaria por sobreendeudamiento privado, lo adecuado serían políticas activas de lucha contra el desempleo y la pobreza, generadoras de rentas que permitieran saldar las deudas pendientes. Lo contrario solo alimenta los impagos y profundiza la crisis bancaria. Recordemos además que el Estado se ve arrastrado por la crisis bancaria, ya que ha concedido sustanciales avales y garantías al sector bancario. Según cálculos del FMI hasta verano de 2013 el total de garantías todavía vigentes era de 154.217 millones de euros. El ajuste pone en riesgo la propia viabilidad bancaria al agravar la situación en la economía de hogares empresas, de la que dependen los bancos. En el Gráfico 5 se observa la vinculación directa entre la tasa de morosidad crediticia en los bancos con las cifras de desempleo. El mayor riesgo para los bancos no está en las cifras del PIB, sino en el nivel de paro.

 Gráfico 5.

Créditos morosos y tasa de desempleo (Datos trimestrales en %) 2005-2013*

* Hasta septiembre inclusive.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España y del INE.

 

c) Qué se puede hacer: Experiencias internacionales

Señalábamos antes las limitaciones que la crisis por sobreendeudamiento impone al Gobierno español, tanto por el componente privado y mayormente externo de los compromisos de pago como por la pertenencia a una unión monetaria donde cualquier decisión se ve complicada al compartir área acreedores y deudores (Sanabria, 2012).

Pero las limitaciones no implican que no que no haya otras opciones. Hay alternativas incluso desde la moneda única. El primer paso sería revertir las políticas de recortes. No existe evidencia empírica alguna de crisis de deuda solventada vía austeridad. Al revés, la resolución de todas ha implicado políticas expansivas, indispensables para reanimar la economía. Asimismo, todas las crisis de deuda se han resuelto también con mayor inflación y alguna forma de impago. La prioridad de los ajustes no es garantizar la recuperación económica, sino los pagos a los acreedores eludiendo su responsabilidad como tales. Por tanto, se trata de decir “no” al ajuste y ejercer el poder como deudor (Medialdea y Sanabria, 2012). Cualquiera que fuese la reacción de la troika nunca será peor que mantener el statu quo vigente; y a la parte acreedora tampoco le interesa ir demasiado lejos en su réplica.

Si como hemos dicho la crisis es bancaria, será esencial resolver la situación de las entidades y determinar las causas para evitar su repetición, lo que hace necesario revertir el proceso de liberalización y desregulación financiera. Poner fin al chantaje que implica el «demasiado grande para caer» de los bancos. En cuanto al saneamiento de entidades encontramos un buen ejemplo en el caso sueco[5] tras la crisis bancaria de 1992. Sintéticamente, se aplicó un modelo bail-in, es decir: los costes para su recapitalización parten en primer lugar de los accionistas y bonistas propietarios de esos bancos. La parte restante del agujero patrimonial no cubierta por los capitalistas es aportada por el Estado. Ninguna crisis bancaria sale gratis para los contribuyentes, pero al menos en este caso el Estado ejerció como nuevo propietario despidiendo a la antigua junta directiva.

El caso de Islandia fue similar en este sentido, en la medida en que los propietarios de los bancos también participaron en costear la recapitalización de las entidades rescatadas y el Estado pasó a ejercer control sobre ellas. Pero añade otro factor al que nos referíamos en el Gráfico 5: Las autoridades fueron conscientes de que no se resolvería la situación bancaria sin atender a la población. Por ello se han aprobado quitas para deudas hipotecarias superiores al 110% del valor del inmueble.

Más atrás en el tiempo, durante la Gran Depresión, el presidente estadounidense Roosevelt puso en marcha un programa de reestructuración de la deuda de los hogares creando un banco malo, Home Owners’ Loan Corporation (HOLC), que compraba las casas hipotecadas a precios inferiores a los apuntado en libros y renegociaba con las familias las condiciones de pago en función de sus posibilidades. Aparte de atender al drama social de los desahucios, al final de su actividad, en 1953, la HOLC registraba beneficios netos.

Con respecto a la deuda pública también hay alternativas. En primer lugar revertir el actual orden de prioridades para hacer primar los derechos sociales básicos frente al pago de la deuda, e impulsar políticas de inversión pública sostenible y redistribución de la renta. Asimismo, es imprescindible realizar quitas sobre las deudas hipotecarias de los hogares atendiendo a su capacidad de pago, con el objetivo explícito de que no se queden sin vivienda. Paralelamente, el parque inmobiliario que concentra la SAREB puede ser utilizado para crear un parque público de viviendas de alquiler social. Se consigue con ello atender a una demanda social urgente, mientras se detiene la deflación en el precio de la vivienda y se frena el deterioro en los activos bancarios. Se requiere asimismo de una auditoría de la deuda pública, a fin de determinar qué parte puede ser considerada ilegítima. Esta auditoría de la deuda ya fue aplicada en Ecuador y abrió un proceso de renegociación de la deuda que supuso un ahorro estimado en 7.200 millones de dólares.

En definitiva, se trata tan solo de algunas experiencias donde se priorizaron los derechos de los deudores frente al interés de los acreedores. Y lejos de resultar un desastre, permitieron a estas economías salir adelante y evitar el círculo vicioso de endeudarse para pagar la deuda. Se trata de algo conocido ya desde la Antigüedad con la celebración de jubileos. Se entendía entonces que, en determinadas situaciones, la opción del impago resultaba la menos perjudicial para todas las partes.

 

Bibliografía

-Comisión Nacional de la Competencia (varios años): Informe Anual sobre ayudas públicas en España. Disponibles aquí

-Estrada, B. (coord.); Paz, Mª J.; Sanabria, A. y Uxó J. (2013): Qué hacemos con la competitividad, Akal.

-FMI (2013): Spain. Article IV Consultation. Country Report 13/244 (agosto) Disponible aquí

-Lago Peñas, M. (2012): «El gasto público: un falso culpable». Fundación 1º de Mayo, Informe 46 (enero). Disponible aquí

-Medialdea B. (2012) «Deuda, banca y recortes», Anuario Sociolaboral 2012, Fundación 1º de Mayo, págs. 241-252. Disponible aquí

___ (coord.) (2013): Qué hacemos con la deuda, Akal.

-Medialdea B. y Sanabria, A. (2012): «La “crisis de la deuda” en Europa”: lecciones y alternativas de la experiencia latinoamericana», Boletín del Centro de Documentación Hegoa, 32 (octubre). Disponible aquí

-Sanabria, A. (2012): «La crisis del euro y la dictadura de los acreedores», Momento Económico, 23-24, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Disponible aquí

 

NOTAS:

[1] Se trata del porcentaje considerando el total de pasivos y préstamos del Estado. Las cifras oficiales son algo menores porque se rigen por los criterios del Protocolo de Déficit Excesivo (PDE) fijado por Bruselas. Así, según estos criterios la deuda pública sobre el PIB en 2012 fue el 86%.

[2] Las cifras al momento de escribir estas páginas son del 163% y 98% del PIB respectivamente.

[3] Se destinaron 7.860 millones de euros en 2009 y 4.250 millones en 2010. En contraste, según datos del Ministerio de Hacienda, el gasto presupuestado para desempleo pasó de 19.616 millones de euros en 2009 a 30.975 millones en 2010.

[4] La prima de riesgo o riesgo-país es un indicador del riesgo de impago percibido por los inversores en un país. Es la diferencia entre la rentabilidad ofrecida por el bono del Estado español a diez años con respecto a la de ese mismo tipo de bono alemán (bund), considerado como el más seguro. Cuanto mayor sea el riesgo de impago percibido por los inversores, mayor será el tipo de interés que el país ofrecerá para que éstos adquieran su deuda pública.

[5] Obviamente, no se trata de casos idílicos por que muestran cómo son posibles otras opciones. Una exposición más detallada se puede encontrar en el libro Qué hacemos con la deuda, Akal, 2013.